時隔十五年，國家層面再次公布電力發展五年規劃。電力需求增速持續放緩，棄風、棄光、煤電過剩等問題依舊待解，『十三五』電力供需形勢并不明朗……此時發布的電力發展『十三五』規劃給行業帶來些什么？有哪些亮點？還存在哪些遺憾？本期，《中國能源報》特邀業內專家進行解讀，以饗讀者。
■國家能源局總工程師韓水：
綠色發展是主線
在新能源方面，棄風、棄光主要原因有三點：布局、電網輸送、系統調解能力。
在布局方面，“十三五”將對風電和光伏進行優化，一是棄電地區要有序發展、適當放緩規模和節奏；二是堅持集中建設與分散建設并舉原則，以就近消納為主。
在電網輸送方面，將盡可能讓電網適應可再生能源發展，從電網建設上加強對可再生能源接納和消納的力度。一方面，加大可再生能源發電外送力度。另一方面，在配電網建設上加大改造力度，希望讓可再生能源能夠以分布式、微電網的形式接入系統，實現就近消納。
在調節能力方面，此次規劃的特點之一便是全面提升系統的靈活性，提高電力系統的調峰能力。將加大調峰電源建設規模。將建成1700萬千瓦抽水蓄能，同時開工6000萬千瓦；部署500萬千瓦的調峰氣電；加大燃煤電站靈活性改造力度，加大煤電調峰的能力，改造后將增加煤電調峰能力4600萬千瓦。這些目標是通過系統工程辦法優化出來的，優化目的是使當地的棄風、棄光率控制在合理水平。其中，“合理水平”是指力爭控制在5%以內。需要注意的是，“5%以內”也是一個通用控制指標，由于各地區情況不一，因此用“控制在合理水平”來表述。事實上，適當棄風棄光，可實現更多可再生能源發電量消納，支持風電、光伏更大規模發展。同時，還將通過硬件和軟件建設并舉，保證可再生能源健康有序發展。
另外，規劃也體現了新能源優先原則。常規、傳統意義上電源規劃主要有兩個原則：滿足規劃預測的負荷需求，保證電力供應；根據經濟性，用經濟性最優原則來確定建設規模和種類。此次規劃為突出能源結構轉型升級要求，又增加了一個關鍵性原則，即第三個原則——到2020年我國非化石能源消費占一次能源消費比重達到15%左右。具體而言，規劃在電源結構優化的過程中將優先布局清潔能源，在考慮電力電量平衡時，首先平衡水電、風電、光伏和核電，然后看這些電源能否滿足電力需求，差額部分再用氣電、煤電補充。此外，優先利用可再生能源發電，還體現在外送輸電通道最大限度地考慮清潔能源的外送。
我們將花大力氣提高可再生能源的消納能力，將棄風、棄光率控制在合理水平，在規劃中體現了綠色發展這條主線。
■華北電力大學能源與電力經濟研究咨詢中心主任曾鳴：
首提多能互補點明電力發展方向
規劃提出幾個有明確時限的目標，包括2018年底前啟動現貨交易試點、2020年全面啟動現貨交易市場、2018年底前完成售電側市場競爭主體培育工作等，均是經過專家、相關管理部門和企業反復研討、論證后確定的。
實現這些目標值仍需各方通力配合。最重要就是要體現規劃的權威性，真正將電力發展各環節工作統籌起來。
規劃體現了能源革命大背景下電力行業發展應該做的事情。一是大規模經濟高效使用清潔能源，二是調峰問題，三是關于形成新能源電力系統問題。當大規模清潔能源特別是以風、光為代表的隨機性、波動性很強的清潔能源使用比例越來越大時，電力系統的隨機波動性就會很強，為抵御這種隨機波動性，規劃提出要堅持由傳統電力系統逐步過渡到新能源電力系統，并提出相關舉措。同時，還圍繞電改九號文，在第十八項任務中明確了電改任務。
此外，最體現能源革命亮點的就是規劃首次突出提出了電力系統發展的多能互補。這是基于能源互聯網發展背景提出的，從提高整個系統中用能效率、節能減排角度實現多能互補的電力發展方向。
不足之處是未能明確提出各種能源之間到底如何協調優化的具體措施。我認為只要樹立規劃的權威性并嚴格執行，其必將為電改注入新活力，顯著推進電改進程。
需要指出的是，“西電東送”問題是“十三五”中國電力行業發展必須要面對和逐步解決的問題。規劃安排電源投資和電網投資的匹配問題也是經過好幾輪反復論證討論，當然具體執行還要具體安排。
除了建設特高壓電網、遠距離輸送，以清潔能源為主的分布式發電就地消納也成為規劃的另一亮點。未來應是集中式與分布式相結合，高參數發電、遠距離輸送與分布式發電就地消納有機結合，這是未來中國電力發展需要協調好的。
如果能按規劃提出的投資規模和發展目標順利推進，“十三五”可再生能源輸送和分布式發電發展都將會有很大改觀。
■廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強：
著力解決實際問題
當前電力行業最突出、最受關注的問題主要有：棄風棄光矛盾、煤電建設規模、電網智能化、電能占終端能源消費比重、電力體制和價格改革。而規劃所體現的六個著力點恰好是為了著力解決這些實際問題和矛盾。
其中，在調整能源結構方面，突出結構轉型升級是規劃的重點。在2020年非化石能源占15%硬指標的約束下，優先布局清潔能源，首先平衡水電、風電、光伏和核電，差額部分再用氣電、煤電補齊，意味著2020年非化石、化石能源發電裝機比重一升一降各4個百分點。非化石能源中常規水電和核電因建設周期較長，2020年3.4億千瓦的水電和0.58億千瓦的核電是相對固定的，也符合預期。這樣清潔能源中結構調整的重點應該在風電和太陽能，二者的增速相對可以較大。實際上規劃中太陽能發電裝機目標的1.1億千瓦還是低于《太陽能利用十三五發展規劃征求意見稿》中提出的1.6億千瓦目標，說明規劃對太陽能發展考慮了消納問題。
化石能源發電裝機比重下降主要著力在煤電。“煤電裝機力控在11億千瓦以內”，意味著1.5億千瓦煤電項目面臨延后或取消的風險，從這一點看11億千瓦的目標是相對嚴厲的。但如果不加以控制，“十三五”新增煤電近3.5億千瓦，將這一增量壓縮近一半，控制在2億千瓦不容易。目前國家能源局提出建立煤電規劃建設風險預警機制、“三個一批”和淘汰落后產能等應對措施。其中淘汰落后產能前幾年力度較大，“十三五”的空間并不大，根據現役落后機組情況，僅可淘汰約0.2億千瓦，因此更多需要從“三批”和風險預警機制著手。此外，部分地區和發電企業發展煤電的積極性不減，需要有效抑制投資沖動。
另一方面，規劃對“十三五”期間電力需求預計增速在3.6-4.8%。中國用電高度集中在重工業，由于重工業對經濟增速敏感，通過庫存因素導致電力需求大起大落，電力消費和GDP增速出現大幅度背離。根據電力發展適度超前的原則以及避免電力短期對經濟社會發展造成影響，盡管有能源結構調整的要求，在電力系統仍以煤電主導的情況下，需要制定有效的煤電規劃建設風險預警機制，比較準確提供未來幾年的煤電供求關系，確定電力增量可以考慮節能減排、滿足電力需求和煤電合理利用小時數三個方面。
目前我國高效燃煤機組由于利用小時數偏低，頻繁參與調峰，無法在最佳狀態下運行，一定程度上不利于節能減排。規劃中抽蓄裝機、氣電裝機增速均在10%左右。特別是氣電增加5000萬千瓦，達到1.1億千瓦，氣電裝機占比將提升到5%，可以提高電力系統效率，也有利于節能減排。但是，如果沒有解決氣電的價格和盈利問題，這個目標還是樂觀了。
■國網能源研究院經濟與能源供需研究所所長單葆國：
電能替代推動清潔發展
規劃將電能替代發展目標進一步明確，預期2020年電能替代用電量4500億千瓦時。這將積極推動能源消費結構轉型，促進大氣污染防治。
我國電氣化水平偏低，電能替代還有很大潛力。電能替代重點領域包括工礦業、建筑、交通、居民生活等領域。
電能替代需要政府強有力的支持。電能替代潛力雖然巨大，但受技術經濟性、使用習慣等方面影響，電能替代工作開展也存在一定難度，需要政府加強規劃引領、出臺相關激勵政策推動此項工作開展。2016年5月，國家八部委聯合印發《關于推進電能替代的指導意見》文件，明確提出電能替代的領域和目標；11月，電能替代目標首次寫入我國電力發展五年規劃；截至10月底，國家及地方政府在規劃、補貼、電價和環保等方面出臺的電能替代支持政策超過1000項。“十三五”時期電能替代發展環境良好，有望實現從試點示范到廣泛應用的跨越。
根據有關測算，綜合考慮節能環保效益、財政支持能力、電力市場交易等因素后，預計2020年國家電網區域可實現電能替代5000億千瓦時，南方電網區域可實現1000億千瓦時，全國有望實現6000億千瓦時。
由此判斷，實現規劃目標較為樂觀，有可能提前完成。電能替代工作將大力助推形成節能環保、便捷高效、技術可行、廣泛應用的新型電力消費市場。
■國家能源局電力司司長黃學農：
多措并舉嚴控煤電規模
煤電作為我國的主力電源面臨著一些新挑戰：一是全國用電增速降幅很大；二是能源結構進一步優化，未來煤電要繼續為非化石能源發展騰出空間；三是煤電潛在的過剩風險逐步顯現。
目前各地方規劃建設的煤電項目仍較多，煤電潛在風險很突出，因此規劃提出“力爭控制在11億千瓦以內”。規劃預測的“十三五”用電需求已考慮了電力建設適度超前原則。第一可有效保證目前經濟社會發展用電需求；第二可避免出現電力富余；另外，可使煤電利用小時控制在合理水平。
完成“11億千瓦以內”目標的任務并不輕松。假如不控制，“十三五”末煤電裝機容量會達到12.5億千瓦以上，所以規劃明確提出取消和推遲煤電建設項目1.5億千瓦以上。
具體而言，將采取以下措施：一是實行煤電規劃建設風險預警機制，分成紅色、黃色、綠色預警。這是非常嚴格的，紅色區域是絕對不能再建和核準的。二是對已開工或核準在建項目采取“取消一批、緩核一批、緩建一批”的“三個一批”措施。三是淘汰落后產能。規劃要求力爭淘汰落后煤電機組約2000萬千瓦。這是一個保守估計。政府前幾年在淘汰落后產能方面力度很大，容易淘汰的機組基本上都已淘汰，剩下的都是“硬骨頭”，但無論從節能還是從減排角度講，淘汰落后產能都是必須要做的。
通過這些措施，“十三五”期間可以實現把煤電控制在11億千瓦以內。
■國家可再生能源信息管理中心副主任郭雁珩：
新能源市場格局初見端倪
規劃明確了“到2020年新能源裝機占比達到15%”的發展目標，并在第二項重點任務就提出要“大力發展新能源，優化調整開發布局”，凸顯了新能源未來五年中促進能源生產和消費革命的重要性，同時任務也強調了新能源生產多元化利用以及統籌生產和消費等重點原則，折射出政府“十三五”新能源政策的主導思路：
一是要優化風電項目布局的均衡性：控制“三北”地區風電開發節奏，適度加大在負荷中心的中東部及南方地區的開發力度。二是要對光伏發電項目“兩手抓”，一手抓光伏電站“分散開發就近消納為主”，一手抓分布式光伏發電。三是要加大新能源的跨省外送能力，通過提高通道配置新能源比例，推進“三北”地區新能源跨省區消納，但外送的新能源將優先考慮去存量。
由此可以判斷未來五年新能源的市場格局導向應該是：風電的主戰場在中東部地區，光伏發電的大市場屬于分布式光伏。
同時，規劃彰顯了“充分挖掘系統調峰能力，多途徑提升新能源電力消納”的政策導向：推進現有火電機組的靈活性改造，提高系統調峰能力；推進“互聯網+”智能電網建設，鼓勵微電網形式的新能源發展，提高電網接納新能源的能力；充分利用現有外送通道的輸電能力搭載新能源，提高新能源電力的跨區市場交易份額。
對新能源而言，這些政策的落地值得期待，特別是“十三五”期間國家通過對火電機組的靈活性改造，將在“三北”地區增加4500萬千瓦的調峰能力，這也許會給這些地區陷入限電泥沼的新能源企業帶來福音。
此外，規劃還明確了完善新能源行業的調控機制：一是建立風電、光伏投資開發預警機制，合理引導新能源企業的投資布局；二是加強行業管理，建立信息管理和監測體系。相信隨著技術進步，新能源信息化將會邁上新臺階，新能源的管理和發展將更趨于科學和高品質。
■中國水力發電工程學會副秘書長張博庭：
水電減速調整十分必要
控制煤電增速，是確定“十三五”其他各項電力規劃指標的關鍵因素。但即使能把煤電裝機控制在11億千瓦之內，如果煤電機組都達到比較高效、經濟運行的年均6000小時，就幾乎已占滿“十三五”末所有電力市場空間。由此可見，我國煤電產能的壓減速率不可能太快，電力市場容量不足的矛盾將依然存在。因此，無論是風能、光伏還是水電增速，都必須大幅減緩。
具體到水電，規劃要求“十三五”末常規水電裝機達到3.4億，新開工規模0.6億千瓦，比“十二五”規劃的投產近1億和新開工1.2億的要求，降低了大約一倍左右。這種減速和調整，還是非常客觀和十分必要的。“十二五”末的電力市場與“十一五”末已有很大不同，盡管我國能源政策仍積極發展水能，大力發展風能、太陽能，但在解決不了如何讓煤電減少和逐步退出以及電力市場容量不足的矛盾現實下，適當降低可再生能源的發展速度，確實是一種不得已而為之的可行措施。
當前，我國水電開發大幅降速，不僅是規劃要求的，也是很多相關企業所希望的。因為現實中巨大、難以解決的棄水難題，讓很多水電開發企業對未來的投資產生了巨大困惑，甚至是恐懼。除了已開工水電工程不得不繼續進行，讓企業在市場前途未卜情況下去開發新項目，肯定有一定難度。我國“十二五”規劃要求核準開工1.2億千瓦水電，最終只完成了一半，在很大程度上也是水電開發企業的一種表態。
但與常規水電情況相反，規劃特別加速了抽水蓄能電站的建設。“十二五”規劃曾要求新開工抽水蓄能4000萬千瓦，實際上只完成了一半左右?！笆濉毙乱巹?，把常規水電的新開工規模相應減少了一半，卻把抽水蓄能新開工的規模增加了50%。
在上一個五年計劃未能完成任務的情況下，為什么還要增加？根據測算不難發現，如果要保障“十三五”規劃的各種非化石能源都能正常入網并發揮好作用，就必須要加大我國抽水蓄能的建設力度。讓大量過剩的煤電機組降低運行小時，待機調峰確實在一定程度上可實現電網的調峰，但效率低下且成本巨大。目前在無法解決大量煤電過剩問題的情況下，只能暫時通過這種辦法找出路。不過，管理部門也許已經預感到，用過剩的煤電機組給電網調峰，不可能滿足大量間歇性可再生能源的入網需求。所以，他們還是希望盡可能加快我國抽水蓄能的建設速度，為能源革命和電力轉型創造條件。
試問，現在能否把過剩的煤電全砍掉，讓全國的煤電機組運行小時都提高到6000以上？不能。因為調峰能力不足。不僅煤電的基荷運行需要有調峰電源支持，大量風能和光伏入網也需要有靈活的調峰電源作保障。但是，如果目前的電網能再增加5000萬千瓦的抽水蓄能，那么去掉3億煤電，就沒有任何問題了。
因此，規劃在電力產能嚴重過剩的情況下，仍加大抽水蓄能機組的建設力度，是在為我國能源革命和電力轉型作鋪墊。
■中國可再生能源學會風能專業委員會秘書長、鑒衡認證中心主任秦海巖：
新能源仍將保持穩定發展規模
規劃的制定符合新形勢下的電力發展趨勢，為電力工業的綠色高效發展指明了方向。作為能源變革的主導力量，可再生能源發展在規劃中得到強調。
規劃中提出的新能源裝機目標為最低目標，不設上限。新能源裝機目標是一個保底目標，也是一個保障性發展的基本目標，風電等可再生能源的發展規模是沒有封頂限制的，并非有些人所理解的“在新規劃下可再生能源發展速度慢下來了”，新能源產業仍會保持一個合理穩定的規模發展。
同時，規劃重視新能源消納，力求解決棄風、棄光問題。一是將逐步引導風電開發重心向“中東部”和南方等消納能力較強的地區轉移，這些地區也將是“十三五”風電發展的重要增量市場。二是將依托電力外送通道，有序推進“三北”地區可再生能源跨省區消納。三是將高度重視電力系統調節能力建設，不斷增強系統靈活性、適應性，力求破解風電等新能源消納難題。值得注意的是，規劃還力求通過開展風電投資監測預警，建立棄風率預警考核機制等，加強對風電調度運行和消納情況監管。
遺憾的是，規劃只從宏觀層面為電力的綠色高效發展指出了方向，但具體到如何解決新能源消納中出現的棄風、棄光等問題，仍缺乏具體的執行手段和措施，后續還需進一步完善相關政策與行動計劃。建議一方面要積極落實可再生能源的優先發電制度。通過優先安排可再生能源年度發電計劃，公開調度運行數據，將目前能源局已出臺的風光最低保障小時數收購辦法作為風光消納考核的基準等方式，實現可再生能源優先上網和全額收購。另一方面，盡快建立市場化的補貼機制。在傳統化石能源電力外部成本沒有內部化的前提下，可再生能源電力無法與其公平地進行市場化競爭。通過“綠證”交易機制，要求傳統化石能源電力企業購買“綠證”，可提高可再生能源的市場競爭力。
此外，規劃還強調國際合作，推動落實“一帶一路”國家戰略。具體到風電等新能源產業，可以立足以下三個落腳點：一是依托國家“一帶一路”戰略以及國際多邊、雙邊合作機制等，穩步有序開拓國際市場；二是加強風電等新能源產能的國際合作，鼓勵新能源企業與國外企業開展合作；三是鼓勵國內相關機構積極參與國際風電標準的制定，充分借助國際電工委員會可再生能源設備認證互認體系（IECRE）等國際標準組織的平臺作用，推動認證結果的國際采信，破除國際貿易技術壁壘，增強在全球技術競爭領域的話語權。
■協鑫集團戰略研究中心副主任兼首席戰略策劃官尹明：
堅持問題導向激發市場新活力
規劃堅持問題導向，主要從深化電力體制改革、推動用戶側電力生產與利用方式變革及加強城鎮配電網建設三方面，回應社會關切，培育富有活力、多元參與、業務豐富的電力大市場。
規劃從完善電力市場體制機制、推進售電側改革等方面進行重點部署，提出各類改革任務的重點和時間表，給市場提出了明確信號，有利于具體落地措施的制定和通透推進。電力市場未來兩年是難得窗口期，很多市場主體將逐漸完成新舊利益的劃分與行業生態的建立，從體制內向體制外的電力人才流動將司空見慣，一場民間資本主導的“挖人”大賽已經開始。
推動用戶側電力生產與利用方式變革，積極培育電力發展新業務。用戶側電力業務主要涵蓋靠近用戶的電力生產和電力利用兩方面，是社會資本進入電力市場的重要切入點。規劃從分布式光伏發電、電動汽車等方面提出明確任務和目標。首先，光伏發展更貼近用戶。發展國內分布式光伏幾乎成為“華山一條路”，但光伏行業未來幾年將進入嚴酷的調整期。其次，在打造好充電基礎設施、制定好價格和補貼政策及采用合適商業模式的情況下，電動汽車發展將進入快速道。再次，以熱電冷多聯產為重點的分布式氣電，將成為極具市場價值潛力的用戶側業務、戰略性業務。
此外，規劃在配電網發展方面體現了差異性原則，北上廣深建成世界一流配電網，城鎮地區結合國家新型城鎮化進程及發展需要，適度超前建設配電網，全面支撐“京津冀”等城市群重點區域發展；積極服務新能源、分布式電源、電動汽車充電基礎設施等多元化負荷接入需要；分布式能源網絡等將創造出很多新業務、新商機，建設與本地條件相適應、支撐售電側市場安全可靠運行的配電網，將在其中發揮核心作用，將成為承載能源互聯網、智慧能源等新業態發展的重要支撐平臺。
