自中共中央、國務院《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（業內稱電改9號文）出臺，新一輪電力體制改革進入第三個年頭了。剛剛過去的兩年，電力體制改革取得一定進展與成績，但同時也面臨突出矛盾與問題。今年，能否取得令人期待的重點改革突破，尚需拭目以待。
思想決定高度，思路決定出路。作為一項復雜的系統性工程，電力體制改革需要匯眾智、集民慧。既要正本清源、返樸歸真，也需大膽嘗試、多方探索。目標和方向不能改弦更張，但方式和手段鼓勵多元求索，速度和力度也需因地因時制宜。
一、電力體制改革是能源革命應有之義
能源轉型，近來在全球范圍內正炙手可熱。而在國內，同樣的高頻詞是能源革命。業內不乏有意將二者區別之人，亦不乏有人將二者等同視之。能源轉型目前看來已成全球必然趨勢，能源革命對中國而言則有其特別意義。
2014年6月13日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央財經領導小組組長習近平主持召開中央財經領導小組第六次會議，提出了“四個革命、一個合作”的能源戰略思想，即推動能源消費革命，抑制不合理能源消費；推動能源供給革命，建立多元供應體系；推動能源技術革命，帶動產業升級；推動能源體制革命，打通能源發展快車道；全方位加強國際合作，實現開放條件下能源安全。
這一戰略思想是我國能源中長期發展的行動指南，作為其重要組成部分的體制改革，要求堅定不移推進改革，還原能源商品屬性，構建有效競爭的市場結構和市場體系，形成主要由市場決定能源價格的機制，轉變政府對能源的監管方式，建立健全能源法治體系。
隨著能源轉型的深入，以電為中心的特點進一步顯現。電力體制改革在能源體制革命中的戰略意義不言而喻。近年來，我國電力體制改革也確實被提到了前所未有的高度。
二、電力體制改革頂層設計已基本完成
改革開放以來，我國電力體制改革呈現出加速步伐。從獨家辦電到集資辦電，從政企分開到廠網分開，從壟斷經營到初步競爭，電力體制改革的市場化程度日益走向深水區。
作為上一輪電力體制改革開啟標志和行動指南，2002年電改5號文提出的主要任務包括“廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”。廠網分開一舉完成，主輔分離經歷艱難曲折的過程后也大體完成，輸配分開、競價上網則未取得實質進展，電力體制改革也被指停滯多年，質疑聲漸隆。
2015年3月，電改9號文隆重登場，給電力體制改革注入新的強心針、催化劑。其核心改革內容概括為“三放開、一獨立、三強化”，即有序放開輸配以外的競爭性環節電價，有序向社會資本放開配售電業務，有序放開公益性和調節性以外的發用電計劃；推進交易機構相對獨立，規范運行；繼續深化對區域電網建設和適合我國國情的輸配體制研究；進一步強化政府監管，進一步強化電力統籌規劃，進一步強化電力安全高效運行和可靠供應。
在電改9號文中，輸配分開、區域市場均不再成為關注重點、唯一選項，但市場化方向堅定而彌新。與5號文由國務院發布相比，9號文由中共中央與國務院共同發布，更進一步體現出對電力體制改革的重視程度非同一般。
毫無疑問，作為現階段電力體制改革的指南，9號文承擔了頂層設計的重任。不過，在摸著石頭過河的大背景下，局部的調整和完善將是長期過程。
三、電力體制改革是行業發展現實需要
黨的十八屆三中全會指出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。
電力行業雖經多年改革，但整體上還受到政府嚴格控制，市場配置資源的作用未得到充分發揮。從入口方面看，在簡政放權背景下，能源領域已下放或取消多數審批權限，但總體上依然沒有改變政府審批的格局，只是更換了審批機構。從出口方面看，發電計劃主要由政府制訂，大體上是同類機組同樣利用小時。更為核心的電價，長期受到政府嚴格管控，與供需關系、供應成本脫鉤，存在嚴重交叉補貼。
在廠網分開、電源側實現多主體競爭后，行業協調發展出現較大偏差，網源配套問題持續受到關注。新能源的超高速發展，棄水、棄風、棄光等“三棄”問題愈演愈烈，更突顯了行業協調問題。三令五申的全額保障性收購，至今未全然落地。
市場化改革是全球性趨勢，上世紀80年代掀起的改革浪潮席卷了全球多數國家和地區。我國已經成為全球電力裝機、電網規模最大的國家，對市場配置資源的需要強烈而迫切。近兩年來，電力體制改革取得一定進展，但在市場化的道路上還有很遠路程。
四、電力體制改革已在全國大面積鋪開
目前，電力體制改革試點已呈遍地開花之勢。
輸配電改革試點自深圳2014年起步，經三次擴圍之后，目前除西藏外已基本全覆蓋。云南、貴州、安徽三地輸配電價已于2016年3月公布。日前，國家發展改革委就《省級電網輸配電價定價辦法（試行）》答記者問時透露，近期即將公布第二批12個省級電網的輸配電價，剩余14個省級電網輸配電價成本監審的實地審核即將完成，并轉入輸配電價測算階段。
2015年11月9日，云南、貴州作為首批綜合電改試點獲批。2016年11月30日，國家發展改革委、國家能源局批復湖南電改綜合試點。至此，全國綜合電改試點達到21個。此外，部分單項改革試點地區如重慶市所開展的實質上也已相當于綜合改革試點。
多地電力交易中心2016年集中組建。目前，北京、廣州兩個國家級電力交易中心和全國多數省級電力交易中心已組建完成。其中，廣州、昆明、貴州、山西、重慶等采取股份制形式。國家電網范圍內，還有湖北電力交易中心確定采取股份制形式，不過目前尚未完成組建。
配售電業務放開方面，國家發展改革委、國家能源局2016年發布通知，確定延慶智能配電網等105個項目為第一批增量配電業務改革試點項目，預計總投資將達到500億至1000億元。此外，全國單項售電側改革試點達到9個。
目前，大用戶直購電、跨省跨區競價交易、售電側零售等具有市場化特質的電量交易已初具規模。其中，以大用戶直購電規模最大。據悉，某發電集團市場化交易電量已達到28%，交易總電量超千億千瓦時。
五、電力體制改革遭遇“普降電價”尷尬
從目前電力體制改革的實際看，無一不在行“降電價”之實。不少售電公司、工業園區甚至大打“降電價”之牌，以致不少用戶認為“改革就是降電價”“不以降價為目的的電改就是耍牛氓”！
最大影響因素在于供需關系。當前，電力供應能力遠超實際需求，這是造成降電價的主要原因。同時，地方政府的強烈“降成本”訴求，也是不可忽視的影響因素。若隨行就市，電價應隨燃料價格上升水漲船高，但有的地方政府會采取干預措施。
從國家相關文件規定上，也有待調整完善之處。《關于推進電力市場建設的實施意見》規定，“對于符合準入條件但未選擇參與直接交易或向售電企業購電的用戶，由所在地供電企業提供保底服務并按政府定價購電”“用戶選擇進入市場后，在一定周期內不可退出”。可見，對用戶并非強制要求進入市場，用戶必然只會在降價時才有進入市場的意愿；退出周期雖然有提及，但并未明確具體周期。有的地方細化文件作了規定，有的地方則未考慮此事，存在用戶隨時退出之虞。
是否要建立真正的市場，由供需決定價格？這是在售電側改革試點地區調研時，聽當地政府相關人士發出的疑問。電價下行時，問題并未暴露，但燃料成本上升后使問題突顯了。實際上，這是當地對建立真正的市場還心存疑慮，相信全國范圍內并非只此一家。
六、電力體制改革面臨“爭權奪利”挑戰
改革必然涉及權利的調整。“爭權奪利”似乎是難以避免且長盛不衰的大戲。在某電改試點調研時發現，當地不同部門之間的齟齬可能對電改造成深刻影響。A部門牽頭售電側零售市場改革，B部門牽頭大用戶直購電改革，成相互競爭、矛盾之勢。或有行政干預市場之嫌，或有難以做大之虞，反正難以形成合力共同推進改革。而在當地電改剛起步時，矛盾則主要集中于當地政府部門與電網企業之間。
近期，清華大學教授夏清關于“電改爭權”的觀點廣泛流傳，他認為電力體制改革過程中存在不能回避的三大矛盾，即各級政府不同部門間不協同，中央政府和地方政府對改革目的、手段的理解存在差異，電力企業與政府之間的博弈。應當說，他較為全面、中肯地概括了當前電力體制改革的“爭權奪利”情況。
業內對上一輪電力體制改革的博弈依然記憶清晰。最初擬由國家電力公司主導改革，后主導權易主，改為由當時的國家計委牽頭。一張網還是多張網的問題成為博弈焦點，最后妥協為一個大網加一個小網。一舉實現廠網分開后，持續陷入長期博弈，改革難有更多實質性進展。本輪改革雖較電改5號文有所調整，但逐步走向深水區的趨勢未變，且幾乎全是難啃的硬骨頭，博弈決不會更輕松。比如，區域市場還是省級市場之爭從未停止過。
七、電力體制改革無法可依局面未改觀
在國務院2016年的立法計劃中，《電力法（修訂）》被列為全面深化改革急需的項目，排位在力爭年內完成的項目之前。《電力法》1995年獲得通過、1996年開始施行，到上一輪電力體制改革時就已嚴重不適應現實需要。電改5號文提出，要“適時制定和修改有關電力和電價方面的法律、法規和其他相關的行政法規”。
當時，修訂《電力法》的熱情曾一度高漲。但自2008年開始，《電力法》修訂連續六年未曾列入國務院立法工作計劃。直到2014年，《電力法（修訂）》才重新列為研究項目。隨后，其重要性似乎陡漲，連續兩年列為急需項目。
作為能源基本法，《能源法》在2007年公開征求意見時，似乎已到了呼之欲出的程度，但同樣經歷過山車情境。2009年和2010年登頂入列力爭年內完成的項目，此后四年持續為二類立法計劃，2015年再次登頂為急需項目，2016年則再次跌落為預備項目。
發達國家的電力體制改革往往法律先行，讓法律成為引領、推動電力體制改革的重要手段。反觀國內，推進電力體制改革，主要依據紅頭文件。《電力法（修訂）》《能源法》立法工作的反復，實際上已陷電力體制改革無法可依的境地。大力推進的售電側改革、配電業務放開等，已然突破“一個供電營業區內只設立一個供電營業機構”的法律規定。
八、電力體制改革“強化監管”力度尚弱
電力體制改革過程中，加強監管是通用的經驗和做法。美國、英國、德國、法國、俄羅斯、印度等主要國家都成立了專業化、獨立性的專門監管機構。我國2015年出爐的電改9號文，也特別強調了監管。在高度濃縮的“三放開、一獨立、三強化”總體思路中，“進一步強化政府監管”位居“三強化”之首。
然而，強化監管更多還只停留在紙面上。其一，對強化監管缺乏系統、深入、透徹的研究和準確、清晰、完整界定。電改六大核心配套文件中，“三放開、一獨立”均有專門的獨立對應文件，“三強化”卻僅有零星的散落內容。其二，實踐中監管力量的發揮并未得到應有的重視。地方政府主導的電力體制改革試點方案中，電力監管相關的規定并不充分甚至缺失。其三，監管機構自身力量還遠遠不夠。國家能源局監管派出機構全部編制500人，平均每個省（區、市）僅十六七人，實際上有的電改試點地區僅寥寥數人，根本就力不從心、疲于應付。
作為上一輪電力體制改革的產物和此前電力體制改革的主要推動力量，電力監管機構對電力的熟悉和了解程度為其他機構難以比肩。但在本輪電力體制改革中，電力監管機構大多被邊緣化了。“強化監管”的落地還需要另謀他途。
九、電力體制改革期待年內能重點突破
往者已矣，來者可追。2016年已逐漸遠去，電力體制進一步改革更待今后。2016年12月14日至16日召開的中央經濟工作會議強調，要按照統籌推進、重點突破的要求加快改革步伐，更好發揮改革牽引作用。2016年12月27日，全國能源工作會議要求，以深化供給側改革為主線，堅定不移地推動能源革命向縱深發展，加快能源領域改革創新步伐，在電力、石油、天然氣行業改革實現新的突破。
電力體制改革具體如何突破，可能業界存在不同認識。觀察認為，以下兩點應能達成共識。其一，完善規則。目前，電力交易規則還很不完善，有的試點地區還停留于初級的雙邊交易。在市場化交易電量中，大用戶直購電占比最大，部分地方今年提出了更高的電量交易目標，但多數地方的直購電仍未擺脫“只降不升”“雙軌電價”的窠臼，并非完整意義的市場行為，再雜以或虛或實、有意無意的行政干預，市場意味就更淡了。這有待從規則上進行改進。
其二，評估總結。新一輪電力體制改革已進行了兩年試點，其經驗教訓應該到了進行階段性總結的時候。當前，有兩種極端觀點，或認為改革大有進展，或認為改革已經失敗，且都不乏支持者。改革推動者美化改革成效，批判改革者苛求改革力度，可謂人之常情在所難免，因而在評估總結時很有必要引入中立的第三方，進行客觀評價。
總之，電力改革長路漫漫，唯待上下戮力求索。
